Os recursos próprios da União compreendem as receitas provenientes da aplicação de uma taxa uniforme à matéria coletável harmonizada do IVA determinada segundo as regras da União. Assim, existe, assim, uma relação direta entre a cobrança das receitas do IVA no respeito do direito da União aplicável e a colocação à disposição do orçamento da União dos recursos IVA correspondentes, uma vez que qualquer falha na cobrança das receitas está potencialmente na origem de uma redução dos recursos próprios (1) . Constituindo, determinados crimes, casos de fraude grave lesiva dos interesses financeiros da União, são assim indispensáveis, pelos Estados-Membros, na sua legislação doméstica, sanções penais para combater, de forma efetiva e dissuasora, certos casos de fraude ao IVA.
A esta luz, importa aferir se as disposições da legislação nacional nacional sobre a prescrição do procedimento criminal – designadamente, a respeito da interrupção e suspensão do prazo –, se revelam compatíveis com o Direito da União, permitindo punir, de uma forma efetiva e dissuasora, os casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da União.
1. A jurisprudência da União Europeia
O Tribunal de Justiça da União Europeia, no seu Acórdão de 8 de setembro de 2015 (Processo C-105/14), veio declarar que um regime nacional de prescrição de infrações penais é suscetível de violar as obrigações impostas aos Estados-Membros por força do artigo 325.°, n.os 1 e 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a propósito da luta concertada contra a fraude. Mas tal incompatibilidade apenas ocorre caso o regime doméstico impeça a aplicação de sanções efetivas e dissuasoras num número considerável dos casos de fraude grave lesiva dos interesses financeiros da União Europeia ou preveja prazos de prescrição mais longos para os casos de fraude lesiva dos interesses financeiros do Estado-Membro em causa do que para os casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da União.
Assim, incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar. Incumbe ao órgão jurisdicional nacional dar pleno efeito ao disposto naquelas disposições do TFUE, TFUE, não aplicando, se necessário, as disposições de direito nacional que têm o efeito de impedir que o Estado-Membro em causa respeite as obrigações que lhe são impostas pelas referidas disposições.
Recorde-se que as referidas disposições do TFUE estabelecem que «A União e os Estados-Membros combaterão as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas a tomar ao abrigo do presente artigo, que tenham um efeito dissuasor e proporcionem uma proteção efetiva nos Estados-Membros, bem como nas instituições, órgãos e organismos da União» (n.o 1), e que «Para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da União, os Estados-Membros tomarão medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros» (n.o 2). Isto, na esteira da Convenção relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (CPIF) (2) .
No caso, a legislação italiana previa que o ato que determina a interrupção da prescrição no quadro de procedimentos penais relativos a fraudes graves em matéria de IVA tem o efeito de prorrogar o prazo de prescrição em apenas um quarto da sua duração inicial. Pelo que o tribunal nacional proferira despacho de não pronúncia de um dos arguidos, uma vez que as infrações em causa se encontravam prescritas quanto ao mesmo (3) , beneficiando assim de uma impunidade de facto, devido à expiração do prazo de prescrição.
O órgão jurisdicional de reenvio pretendeu saber, em substância, se um regime nacional como o estabelecido pelas disposições nacionais em causa não redundaria em dificultar a luta efetiva contra a fraude em matéria de IVA no Estado-Membro em causa, de uma forma incompatível com a Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do IVA (4) – porque os arguidos seriam suscetíveis de beneficiar de uma impunidade de facto, equivalendo a introduzir uma hipótese adicional de isenção de IVA não prevista no artigo 158.° da Diretiva –, bem como, de uma forma mais geral, com o Direito da União. Perguntando se lhe seria então permitido não aplicar as disposições nacionais em causa, de modo a garantir no Estado-Membro a aplicação efetiva do direito da União (5) .
O Tribunal de Justiça da União Europeia entendeu que as disposições nacionais em causa teriam a consequência de, dada a complexidade e a duração dos procedimentos penais que culminam numa decisão judicial transitada em julgado, neutralizar o efeito temporal de uma causa de interrupção da prescrição. Ou seja, as as medidas previstas pelo direito nacional para combater a fraude e qualquer outra atividade ilegal lesivas dos interesses financeiros da União não podem ser tidas como efetivas e dissuasoras, o que é incompatível com o artigo 325.°, n.o 1, do TFUE, com o artigo 2.º, n.o 1, da CPIF e com a Diretiva 2006/112, lida em conjugação com o artigo 4.º, n.o 3, do TUE.
Consequentemente, caso o órgão jurisdicional nacional chegue à conclusão de que as disposições nacionais em causa não satisfazem a exigência do direito da União quanto ao caráter efetivo e dissuasor das medidas de luta contra a fraude ao IVA («obrigação de resultado precisa»), incumbir-lhe-á garantir a plena eficácia do direito da União, não aplicando, se necessário, as referidas disposições e neutralizando assim a consequência de, dada a complexidade e a duração dos procedimentos penais que culminam numa decisão judicial transitada em julgado, neutralizar o efeito temporal de uma causa de interrupção da prescrição. Sem que tenha de pedir ou esperar pela sua revogação prévia por via legislativa ou por qualquer outro procedimento constitucional.
O direito primário da União – neste caso, o artigo 325.°, n.os 1 e 2, do TFUE, ao obrigar os Estados-Membros a adotar as mesmas medidas que adotarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros – tem assim o efeito de, por força do princípio do primado do direito da União, nas suas relações com o direito interno dos Estados-Membros (6) , tornar inaplicável de pleno direito, pelo próprio facto da sua entrada em vigor, qualquer disposição contrária da legislação nacional existente.
Acresce que a não aplicação das disposições nacionais em causa tem unicamente o efeito de não encurtar o prazo de prescrição geral no quadro de um procedimento penal pendente, de permitir o exercício efetivo da ação penal relativamente aos factos imputados, bem como de assegurar, se for caso disso, a igualdade de tratamento entre as sanções destinadas a proteger, respetivamente, os interesses financeiros da União e os do Estado-Membro.
2. A Diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal
No que respeita a receitas provenientes dos recursos próprios do IVA, a Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (Diretiva «PIF») (7) , é aplicável apenas aos casos de infrações graves ao sistema comum do IVA, ou seja, caso os atos ou omissões intencionais definidos no artigo 3.º, n.o 2, alínea d) (8) , estejam relacionados com o território de dois ou mais Estados-Membros da União e envolvam prejuízos totais de, pelo menos, €10.000.000.
Os Estados-Membros deverão estabelecer regras relativas aos prazos de prescrição necessários, a fim de lhes permitir combater as atividades ilícitas lesivas dos interesses financeiros da União.
No caso de infrações penais puníveis com uma pena máxima de, pelo menos, 4 anos de prisão, o prazo de prescrição não deverá ser inferior a 5 anos a contar do momento em que a infração penal foi cometida. Tal não deverá prejudicar os Estados-Membros que não fixam prazos de prescrição para a investigação, para a ação penal e para a execução.
No entanto, os Estados-Membros podem estabelecer um prazo de prescrição inferior a 5 anos, mas não inferior a 3 anos, desde que esse prazo possa ser interrompido ou suspenso em função da ocorrência de determinados atos.
Os Estados-Membros terão que adotar e publicar, até 6 de julho de 2019, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva.